So với tín dụng dự án thông thường, điểm khác biệt của tín dụng ngân hàng đối với các dự án PPP là các khoản vay dự án PPP thường ở dạng miễn truy đòi hoặc truy đòi hạn chế. Nói cách khác, ngân hàng cho vay mà không có vật đảm bảo hoặc bảo lãnh từ các tài sản của dự án.

Việc hoàn trả khoản nợ gốc và lãi của ngân hàng chỉ có thể dựa vào dòng tiền hoạt động của dự án. Tuy nhiên, trong giai đoạn đầu của dự án, doanh thu của dự án là tương đối thấp, do đó rủi ro vỡ nợ trong trường hợp này là tương đối cao. Vì vậy, rủi ro tín dụng là yếu tố quan trọng cần được các ngân hàng xem xét trong quá trình tham gia các dự án PPP.

Phân tích thực trạng hoạt động cấp tín dụng dự án đầu tư theo hình thức PPP tại Việt Nam tại Hội thảo Thúc đẩy đầu tư theo phương thức đối tác công tư, bà Đỗ Thị Bích Hồng, Viện Chiến lược, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam cho biết: Ý thức được tầm quan trọng của các dự án đầu tư theo hình thức PPP trong phát triển kinh tế - xã hội, trong nhiều năm qua, Đảng, Nhà nước và Chính phủ Việt Nam đã xây dựng, ban hành nhiều cơ chế, chính sách hỗ trợ, thu hút nguồn lực tư nhân vào phát triển kết cấu hạ tầng thông qua hình thức PPP.

Theo đó, mô hình đầu tư theo phương thức PPP bắt đầu được thực hiện từ năm 1997 khi Chính phủ ban hành Nghị định 77/CP ngày 18/6/1997 về quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT áp dụng cho nhà đầu tư trong nước. Sau nhiều lần bổ sung, sửa đổi hệ thống văn bản pháp lý để từng bước tiếp cận với thông lệ quốc tế, các quy định về hoạt động đầu tư theo hình thức PPP hiện nay đã được điều chỉnh tại Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Luật PPP) số 64/2020/QH14, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 1/1/2021.

Sự ra đời của Luật PPP đã tạo nên hành lang pháp lý đảm bảo cho các bên tham gia thực hiện đúng nghĩa vụ hợp đồng, củng cố tính hiệu quả, ổn định lâu dài khi thực hiện dự án, cũng như tạo niềm tin cho nhà đầu tư khi tham gia dự án PPP tại Việt Nam.

Bà Đỗ Thị Bích Hồng, Viện Chiến lược, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam.

Trong lĩnh vực ngân hàng, mặc dù đến nay chưa có khung pháp lý quy định cụ thể về tín dụng ngân hàng đối với các dự án PPP, các ngân hàng thực hiện theo quy định chung về tín dụng ngân hàng; tuy nhiên, quán triệt chủ trương của Đảng, Nhà nước về việc hỗ trợ phát triển cơ sở hạ tầng, đặc biệt là hạ tầng giao thông, phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội, ngành Ngân hàng luôn dành một nguồn lực nhất định tài trợ cho các dự án PPP (phần lớn là các dự án thuộc lĩnh vực giao thông, chiếm khoảng 90%; còn lại chủ yếu trong lĩnh vực xử lý nước, rác thải..., chiếm tỷ trọng nhỏ khoảng 10% và quy mô nhỏ).

Trong điều kiện nhu cầu vốn lớn để phát triển kinh tế, nguồn vốn ngân sách có hạn, sự tham gia của nguồn vốn tín dụng vào các dự án PPP đã góp phần tích cực hoàn thiện số lượng, chất lượng hệ thống cơ sở hạ tầng, năng lượng, bảo vệ môi trường, góp phần ổn định kinh tế.

Tính đến 31/3/2023, đã có 22 tổ chức tín dụng (TCTD) thực hiện cấp tín dụng đối với các dự án BOT, BT giao thông, tổng hạn mức cấp tín dụng là 166.819 tỷ đồng, thời hạn phổ biến 10 - 15 năm; tổng dư nợ cấp tín dụng là 92.015 tỷ đồng, chiếm 0,75% tổng dư nợ cấp tín dụng đối với nền kinh tế. Tăng trưởng tín dụng mạnh nhất trong giai đoạn 2011 - 2015 do các dự án BOT, BT giao thông được triển khai mạnh trong giai đoạn này; từ năm 2016 đến nay, rất ít phát sinh các dự án mới, các ngân hàng chủ yếu giải ngân và thu nợ đối với các dự án đã cam kết cấp tín dụng.

Theo đó, nhiều dự án lớn, trọng điểm ngành giao thông, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước như: hầm đường bộ Đèo Cả, cao tốc Bắc Giang - Lạng Sơn, cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận... đều được tài trợ vốn từ kênh tín dụng ngân hàng. Nguồn vốn ngân hàng góp phần đảm bảo tiến độ, khối lượng đầu tư xây dựng các công trình giao thông, đáp ứng tốt hơn yêu cầu phát triển hạ tầng giao thông phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội theo đúng chủ trương của Đảng và Nhà nước.

Dư nợ tín dụng đối với các dự án PPP trong lĩnh vực khác chiếm từ 9% đến 13% tổng dư nợ tín dụng đối với các dự án PPP (quy mô khoảng 10 đến 15 nghìn tỷ đồng). Tốc độ tăng trưởng dư nợ tín dụng không đồng đều qua các năm (cao nhất trong những năm đầu của giai đoạn 2016 - 2017, nhưng năm tiếp theo duy trì trung bình ở mức 3 - 4%. Các dự án tập trung chủ yếu trong lĩnh vực xử lý nước, rác thải (chiếm khoảng 56%), điện (chiếm khoảng 29%), còn lại là các lĩnh vực khác.

Mặc dù vậy, do đặc thù tín dụng ngân hàng đối với các dự án PPP, việc cấp tín dụng đối với lĩnh vực đầu tư này còn nhiều hạn chế. Cụ thể, các dự án giao thông đầu tư mới chủ yếu sử dụng vốn ngân sách nhà nước, chỉ có 5 dự án BOT sử dụng vốn tín dụng. Dư nợ tăng trưởng tín dụng có xu hướng giảm dần qua các năm do TCTD chủ yếu giải ngân, thu nợ đối với các dự án cũ. Tỷ trọng dư nợ các dự án PPP trên tổng dư nợ cấp tín dụng của nền kinh tế ở mức thấp (chỉ khoảng 1%). Nhiều dự án có doanh thu phí không đạt như phương án tài chính ban đầu (khoảng 50 dự án với dư nợ 66.919 tỷ đồng, tập trung chủ yếu tại 4 ngân hàng có tổng hạn mức cấp tín dụng lớn).

Việc cấp tín dụng tiềm ẩn nhiều rủi ro do vốn tự có của dự án chiếm tỷ trọng thấp, chỉ khoảng 20 - 25%, vốn vay lớn. Đặc biệt trong giai đoạn đầu của dự án, doanh thu tương đối thấp, rủi ro vỡ nợ cao kéo theo tỷ lệ nợ xấu ở mức cao. Năm 2021 ở mức 7,23%, trong đó 6 dự án với tổng dư nợ 12.721 tỷ đồng đã chuyển sang nợ xấu, doanh thu chỉ đạt mức thấp (khoảng 20 - 30%) so với phương án tài chính tại hợp đồng dự án. Đến 31/3/2023, nợ xấu là 1.019 tỷ đồng, chiếm 1,11% tổng dư nợ tín dụng.

Dư nợ tín dụng đối với các dự án PPP trong lĩnh vực khác còn khá nhỏ (dưới 15 nghìn tỷ đồng), chưa tương xứng với nhu cầu vốn để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng, phát triển kinh tế - xã hội tại Việt Nam. Nguyên nhân của những hạn chế này xuất phát từ các khó khăn, thách thức của bản thân dự án, nhà đầu tư và các TCTD.

Theo đó, để đẩy mạnh chủ trương xã hội hóa đầu tư các dự án PPP, tăng cường thu hút nguồn vốn tín dụng trong đầu tư các dự án, xử lý dứt điểm các khó khăn, vướng mắc trong hoạt động cấp tín dụng đối với dự án PPP, đại diện Viện Chiến lược Ngân hàng Nhà nước cho rằng, cần thực hiện các giải pháp như: tiếp tục hoàn thiện cơ sở pháp lý cho đầu tư theo hình thức PPP; tăng cường sự phối hợp chặt chẽ giữa các bộ, ngành, địa phương; Nhà nước cần có cơ chế hỗ trợ tăng tính khả thi, hiệu quả của dự án; tăng cường huy động các nguồn vốn dài hạn, giảm sự phụ thuộc vào nguồn vốn tín dụng ngân hàng; nâng cao năng lực tài chính của các doanh nghiệp thực hiện dự án thông qua tăng tỷ lệ vốn tự có tham gia dự án; đa dạng hóa các kênh huy động vốn, quản lý và sử dụng vốn hiệu quả.

Trong thời gian tới, để triển khai có hiệu quả các định hướng chính sách, vừa phát huy được vai trò của ngành ngân hàng, vừa đảm bảo các nguyên tắc an toàn cho hệ thống các TCTD, cần sự phối hợp chặt chẽ giữa Ngân hàng Nhà nước và các bộ, ngành, cũng như việc hoàn thiện các cơ chế chính sách liên quan để xử lý dứt điểm những khó khăn vướng mắc trong việc đầu tư, khai thác dự án PPP giao thông, nhằm tạo niềm tin cho nhà đầu tư và TCTD tài trợ, hạn chế phát sinh nợ xấu, khơi thông dòng vốn tín dụng cho đầu tư các dự án mới.

Bảo Thoa